飃洋過海的廢輪胎-加州的輪胎悲歌

先進國家的環保法規在1970年代就嚴格起來，有害廢棄物的處置成本高漲，此時正逢全球航運發達，方便廢棄物越境(transboundary)移動，而許多低開發國又急需外國現金，因此，從先進國出口到低開發國的有害廢棄物貿易量迅速成長。「加州的輪胎悲歌」是廢輪胎越境移動的故事。

2016年電子媒體TakePart報導「廢胎悲歌：加州廢胎再生計畫並未避免環境危害」如圖1所示。這是恰當的比喻：根據美國太空總署2015年在Nature Geoscience發表的資料，雖然美國西岸在2005至2010年間的空污排放量降低，但空氣品質並未改善，因為同期間在太平洋彼岸中國的空污排放量提升[1]。

圖1、2016年報導的廢胎悲歌：加州廢胎再生計畫並未避免環境危害[1]

背後的故事是這樣開始的…

大火燒出廢輪胎管理計畫

1983年堆在維吉尼亞州Mountain Falls的700萬條廢輪胎燃起的大火燒了9個月，受大火油煙影響的環境問題受到普遍關注，據信是人為緃火的這場大災難改變了廢棄物的處理方式。根據華盛頓時報，滅這場火的代價是在該場址留下84萬加侖的油污水(含69萬加侖油漬)要清理，美國環保署雖然在災難過後馬上將該場址命名為「超級基金場址(Superfund site)」投入大量資源進行環境清理工作，持續了22 年總花費1,180萬美元，終於在2005年8月底在環保署的清理場址名單中除名[2]。該項清理工作的花費主要來自向化學商品徵來的稅支應，2013年10月的「化學與工程」雜誌特以該場大火做為封面，如圖2所示，說明這場大火改變了廢物管理的方法，算得上是重要的哩程碑[3]。

圖2、登上「化學與工程」雜誌2013年10月號封面的1983年維吉尼亞州大火[3]

加州是全美註冊汽車數最多的州，年產廢輪胎量也最大，受到廢輪胎大火的啟發，在1989通過「加州輪胎再生法(California Tire Recycling Act)」，該法案促成「加州的廢輪胎流向管理計畫」如下：

1. 廢輪胎回收許可證：回收業者收運堆存廢輪胎必需申請許可並且受到堆存量的限制，
2. 成立專責單位推動循環再利用：當時成立「加州整合廢棄物管理會(California Integrated Waste Management Board)」(現已更名為加州資源回收部門，CalRecycle)除了管理廢輪胎合法回收外禁止非法堆存，也負責推動循環再利用降低掩埋量，號召大眾設法重用舊胎(減量)，也以專案補助的方式開發廢輪胎的再利用市場。
3. 徵收輪胎費(Tire Fee)：向輪胎經銷商徵收每一條輪胎0.25美元(而後提高為1.0美元，目前為1.75美元)，對一般消費者來說，在更換輪胎時買新輪胎的收據會多出這個費用項目，經銷商依銷售數量，可依法保留1.5%做為收存費外，其它全數繳給稅管單位轉廢輪胎管理計畫支用。(註：2001~02會計年度，加州廢輪胎管理計畫的徵得30萬美元)

 該項計畫的成效是將廢輪胎掩埋占比從1990年的65%降至2001年的26%，省下大量的掩埋場空間，除了做為水泥窯燃料外，也成功開發包括運動場人工草皮填料、景觀覆蓋材、橡膠瀝青、及橡膠模製品等廢輪胎衍生產品市場。

基於堆存數量限制，經銷商(輪胎店)花部份合法保留的輪胎費給有照的回收業者運走，回收業者則再以花費最少為原則，運到合法掩埋場、交給水泥窯燒掉轉能源、或是給再利用處理廠，這些處理商也可能收取一點進埸費(gate fee)。這樣的「自由巿場」機制中，再利用處理廠由於可從廢輪胎衍生產品中獲取利益，而能付出比掩埋和水泥窯燒掉更低的處理費，來從回收業者處取得更多廢輪胎，原本的廢物變有價物。

在2000年以前，加州的廢輪胎產業鏈可以說是「自彈自唱」地回收廢輪胎、一部份處理後再利用、一部份在水泥窯燒掉、有些也還是送到掩埋場掩埋，算算大約有70%廢輪胎不再掩埋而省下了不少掩埋場的填埋容量，相對於過去數十年來的處置方式算是巨大進步。問題是循環再利用常常不是最便宜最容易的選項，無論是哪一種材料的產品，甚至像玻璃和塑膠，在開發重製成潮流瓶或是再生塑膠躺椅之前，也都面對過成本障礙。像輪胎這樣複雜的材料，由許多不同的材料編織在一起，處理再利用的成本障礙更大。花錢去將輪胎的組成物分解以便能再利用，只顧成本效益是行不通的；要靠「對未來或環境更好的信念」：訴諸感性給予廢輪胎「餘命」，當輪胎完成在路上行駛的使命，其中的橡膠和鋼絲還很有用，「只要可以再利用的就應該再利用」，這樣的理念超越單純的成本。

然而理念總是很難強行，沒錯，有一條廢輪胎是比什麼都沒有好，但為了除掉一條廢輪胎，每個人都得付一些錢，要提高廢輪胎再利用率就得干預市場，要不提高掩埋及燃燒費(甚至禁止)，或是設法讓再利用市場經濟價值更穩健。

新的打包業出現打亂了整個機制

對打包業來說廢輪胎不是不值錢的廢物。一般規模的處理廠要廢輪胎切割機、搭配輸送帶、篩分機，全新的這套廢輪胎切割設備要花75萬美元，與打包業者相比，3到5萬元的打包機，將輪胎打包成塊方便運出去賣，還沒算上切割處理廠運作需要的電力、雇工成本及稅呢，打包業走在法律邊緣可能只要雇三名員工，稅和執照可能都可以免了。加卅再生資源部門在2011年的執法報告也確實有非法活動增加。

2007年夏天澳洲的煤價飆高擠壓到供電讓經濟蓬勃發展的中國燃煤電廠，用作燃料的廢輪胎的價格突然比煤便宜許多；緊接著是天然橡膠的價格也大漲，亞洲的輪胎製造商開始在新胎製程中加入更多從廢輪胎回收的橡膠，用掉原送往燃煤電廠的廢輪胎量，因此，電廠只好外尋替代，越南及中國的貿易商找上太平洋對岸的加州廢胎回收商。從CalRecycle的記錄來看，2007年以前出口占比幾乎可以忽略，2008年增加了一點，2009又再增加了一點，到了2010年翻倍成為第5個主要再利用市場，大約占1/4，如圖3所示[4]。

圖3、加州廢輪胎出口數量逐年趨勢圖(2003-2019)[4]

對加州原來的廢輪胎產業鏈來說，加進了打包業這樣渴望廢輪胎的玩家簡直是場「災難」，打包業不收任何處理費來幫你把廢輪胎運走，更有甚者給進門的回收業者少許補貼，最高興的是可以把依法保有的部份輪胎費全部放在自已口袋的輪胎店，加州源再生部門(CalRecycle)精心培育多年的廢輪胎產業鏈緩了下來，廢胎衍生產品市場也跟著衰退(詳參作者另文「從加州2019年廢輪胎市場報告瞭解廢輪胎鋪路的驅動力」)。

規模稍大的靠後端販售胎磨膠粉勉強維持生計，規模較小的廢輪胎切割處理廠競爭不過打包業紛紛關門，CalRecycle對走在法律邊緣的打包業也莫可奈何。2012年6月CalRecycle對未來前景模擬出兩種情境，其一是亞洲的需求持續走強，打包業將合法納入廢輪胎產業鏈，這種狀況下廢輪胎進掩埋場的占比仍可保在低位，但環境效益可能重洗一翻，加州水泥窯焚化廢輪胎是受到嚴格的環保法規管制，直覺上，北京的空氣品質讓我們懷疑中國燃煤電廠的空污標準能否比得上? 但是，只要出口是合法的，CalRecycle能做的很有限；廢輪胎已成為商品，你不可能禁止人家運到別的國家去。另一種模擬情境更糟，亞洲的需求只走強到把再利用產業鏈打倒就滑落，在CalRecycle 2011年的加州廢輪胎市場報告中寫到：將使加州陷入難以維持廢輪胎再利用市場多樣化的困境，沒有辦法出口的廢輪胎，很可能又要走回掩埋的老路。

結果落在兩種情境之間，2013及14年中國經濟走緩，澳洲煤價下跌，緊跟著煤價的廢輪胎輔助燃料需求量也下滑。部份打包業消失了，只留下空廠區及一大堆不要了的廢輪胎，回收業又將廢輪胎運給切割磨粉廠處理，大的再利用處理廠度過了難熬的幾年，許多小的處理廠倒了，雖然好像是進行一次市場太過擁擠的調整校正，但經過這麼一攪和，回收業與處理業也都習慣了只收微薄的處理費，幸好加州廢輪胎回收處理的整體能量沒有被摧毀，至少仍能保住產出的廢輪胎不進入掩埋場。

出口仍是重要的廢輪胎市場

州政府在2012年通過一項法律讓公部門可以更平順地執法管理廢輪胎產業，可以有權馬上取消違法業者的回收處理許可證。州政府的更大目標不只是回復到原來，而是再擴大廢輪胎再利用市場，州長在2011年就簽署法案要將加州的固廢再生利用率在2020年時提高到75%。廢輪胎只有約30%，要提升二倍還是得靠將廢輪胎做其它用途，尤其是靠出口。政府對市場的干預並不是為對某一種再利用方法的喜好，而是加州對可持續性環境倫理的堅持。

目前加州的輪胎費已經提高到每條輪胎1.75美元， 2019年加州產出約518,400噸(相當於51.8百萬個轎車胎，PTE)廢胎，銷往不同的九種市場管道，如圖4所示(詳參作者另文「從加州2019年廢輪胎市場報告瞭解廢輪胎鋪路的驅動力」)。CalRecycle認定的廢輪胎妥善處理是指廢棄掩埋以外的處理方法，而所謂再生利用則不包括圖中的TDF, ADC, 和舊胎再用，舊胎再用不計入再生利用是為了避免重覆計算的問題，TDF是處理大量廢輪胎並且消除長期積壘存堆有效的方法，但以生命週期評估(Life Cycle Assessment, LCA)的觀點，廢輪胎資源的再利用，應以TDM為優(詳參作者另文「廢輪胎資源管理全球比一比」)，故CalRecycle也跟上歐洲的步調，不將TDF計為再生利用。回到老問題，廢輪胎再利用的市場需求跟不上供給量，受到美國較嚴的環保法規限制，輔助燃料的市場量還是得靠出口才能填補，如圖4所示至少占22%。

圖4、2019年加州廢輪胎流向統計圓餅圖[4]

延伸製造商責任

先進國家的環保法規在1970年代就嚴格起來，有害廢棄物的處置成本高漲，此時正逢全球航運發達，方便廢棄物越境(transboundary)移動，而許多低開發國又急需外國現金，因此，從先進國出口到低開發國的有害廢棄物貿易量迅速成長。

根據管理有害廢棄物買賣的「巴塞爾公約(Basel Convention)」，廢輪胎不在有害廢棄物之列，也就是說，除非進口國另有規定，國際上的廢輪胎貿易很少受到限制。對許多發達國家來說，將輪胎運往國外比在自已國內回收要便宜許多，而印度等國家對工業爐燃料的需求旺盛，加上中國製造廉價的熱烈解設備，以及全球監管不力，都助長了廢輪胎貿易。直至2018年10月，共187個會員簽署巴賽爾公約，其中184個是聯合國會員，再加上庫克群島、歐盟、和巴勒斯坦；有9個聯合國會員未簽署此公約：東帝汶、斐濟、格瑞納達、海地、聖馬力諾、索羅門群島、南蘇丹、圖瓦盧、和美國。近年來有許多非政府組織認為應該更進一步禁止再生材料出口，因此，1995年綠色和平組織和包括丹麥提出的「巴塞爾禁令修正案(Basel Ban Amendment)」獲得歐盟許多國家支持，但仍爭論中，若獲通過，美國雖不是巴塞爾公約簽約國，但跨到簽約國境內就可能違法。

加州的廢輪胎資源管理採用的是政府收稅管理制，依據路透社報導歐盟建議採用的廢輪胎管理機制「延伸製造商責任制」可能對減少廢輪胎跨境移動有幫助。(詳參作者另文「飃洋過海的廢輪胎-印度的後院熔爐」)

參考文獻

1. TakePart Features: California's Old Tires Cross the Ocean and Come Back as Smog, by Zach St. George, Feb 12, 2016
2. C&EN, October 28, 2013 Issues, Volume 91, Issue 43 (https://cen.acs.org/magazine/91/09143.html)
3. The Washington Times, Tuesday August 9, 2005, EPA ends 22-year cleanup from Virginia tire fire. 
4. CalRecycle, California Waste Tire Market Report: 2019, August 24, 2020.