澳洲的輪胎產品監護計畫
The National Tyre Product Stewardship Scheme in Australia
廢輪胎資源管理趨勢
依照近代循環經濟的3R原則，世界可持續發展工商理事會（World Business Council for Sustainable Development, WBCSD）旗下的輪胎工業專案(Tire Industry Project, TIP)強調製造高品質且耐用的輪胎，減少廢舊輪胎的產生數量(Reduce)，這些輪胎經消費者使用更換後，則區分為舊輪胎與廢輪胎，舊輪胎是指可以翻新再用者(Reuse)，再製輪胎市場也應維持，至於不能翻新者，才稱為廢輪胎(End-of-Life Tire, ELT)，ELT是可貴的資源，應回收利用(Recycling)，符合廢棄物管理層級的所謂蘭克辛梯子，如圖2所示。
依據WBCSD TIP的研究報告顯示，全球主要19個國家和歐洲區域（隸屬歐洲輪胎回收和製造協會範圍），每年產生的ELT總量超過2,500萬公噸，每年回收的ELT總量超過1,700萬公噸，平均回收率約69%，回收量最大的國家和地區依序是中國、美國和歐洲。廢輪胎資源的管理機制可以區分為自由市場制、政府收稅管理制、及延伸製造商責任制(Extended Producer Responsibility, EPR)三種，如表1列出不同管理機制的比較，詳參作者另文「廢輪胎資源管理全球比一比」。歐盟把EPR聚焦在製造商必須承擔其產品終止使用後的回收、處理和再利用的責任，也就是將將廢輪胎被棄置荒野污染環境的責任歸於輪胎製造商。
澳洲輪胎監護(Tyre Stewardship Australia)
在澳洲這塊與美國本土面積相近可說是地廣人稀的古老大地上，除了部份全胎打包出口及少部份經處理再利用外，每年有大量的廢輪胎被當成垃圾掩埋、甚至非法棄置。據估算，2009~2010產出廢輪胎48百萬EPUs(Equivalent Passenger Units, 轎車胎當量)(註：等同於歐美的PTE，指一條重約10公斤或20磅的小車胎)，其中66%掩埋、堆置、非法棄置、或被標註為不知去向，16%在澳洲本土處理再利用，餘18%出口，回收率低於全球平均。
欠缺輪胎衍生產品(Tire Deirived Product, TDP)市場及較強的國際輔助燃料(Tire Deriver Fuel, TDF胎得福)需求，長期以來，澳洲本土的廢輪胎再利用比例不高，2013-2014甚至一度跌至只有5%；2015年起回升至較穩定的10%；近10年掩埋棄置的占比稍有提升，出口占比增加的速度超過本土再利用，圖1中低單價的出口可再區分為全胎打包出口及切割片出口，澳洲環境部於2019年11月宣布未經處理成「有附加價值材料」的廢輪胎禁止出口，宣傳海報如圖3所示，預計在2021年12月開始禁止全胎包括打包輪胎出口，當然，也顯示澳洲政府對於拓展本土再利用量能的提升有充足的信心。
源於歐盟的EPR，澳洲政府於2011年擬訂「產品監護法案(Product Stewardship Act 2011)」，規定產品供應鏈的所有參與方都有責任確保該產品在終止使用後得到適當的管理處置而不衝擊環境。澳洲中央及各地方政府在廢輪胎問題上持續與包括輪胎與汽車進口商、經銷商、物流公司、地方政府、輪胎回收業、輪胎處理再利用業、及採礦業等，與輪胎供應鏈相關的所有利害關係人進行大規模的諮商研議後提出的「國家輪胎產品監護計畫(National Tyre Product Stewardship Scheme, NTPSS)」，該計畫為輪胎工業的利益關係人與澳洲中央和地方各級政府共同設計，本著國際公認延伸製造商責任的概念，由產業界領導的自發性產品監護責任方案。為執行該項計畫，輪胎進口商於2014年成立非營利公司「澳洲輪胎監護(Tyre Stewardship Australia, TSA)」。NTPSS是經自發性的，目標在於[1]：
- 降低未獲對環境妥善處理的廢輪胎數量；
- 振興澳洲再生工業；
- 開發再生輪胎產品的永續市場；
- 提昇輪胎回收處理再利用業的狀況；
- 提昇消費者認知廢輪胎棄置的危害。
TSA則由產業支助及運作，確保廢輪胎妥善處理所需的回收及處理再利用工作成本，依法可以收取與目前輪胎棄置費相同的費率，或銷售輪胎時轉嫁至消費者。產品監護法案要求每五年檢討工作狀況，2017年聯邦政府宣稱將進行產品監護法案的正式檢討，該檢討預計聚焦在此一公私部門共同監管的自發性監護方案與的衝擊，與及該方案對於廢胎衍生產品市場拓展的影響力。
依此方案TSA將致力於提高本土廢輪胎的再利用、擴展廢輪胎衍生產品的市場，並且降低澳洲廢輪胎非法棄置、整胎打包出口、及掩埋的數量，也執行相關的教育、溝通、法規、及市場開發等活動。TSA不但與世界許多國家的輪胎監護不同，也不同於澳洲許多其產品監護，TSA不以收「生態費(eco-fee)」來管理廢舊輪胎，而是沿續既有的回收體系，並且在此既有體系上創建有效率又具成本效益的方案。方案主要特點[1]：
- 任何與供應鏈相關的利害關係人包括輪胎與汽車進口商、經銷商、物流公司、地方政府、輪胎回收業、輪胎處理再利用業、及採礦業等都可以申請通過認證參與此方案。
- 參與者需承諾盡其職責確保廢輪胎的環境健全應用。
- 企業組織可簽訂同意書確保廢輪胎的再利用符合環境永續，並考慮納入相關的企業競爭法中。
- TSA負責研擬產業計畫拓展產品市場並提昇本土廢胎處理再利用產能。
- TSA投入研發確認澳洲廢胎衍生產品市場的推展方向。
- TSA經由隨機及基於風險的審計來監管符合度，對於不符規定的參與者可撤銷其認證。
- TSA將方案執行成果每年發布報告。ACCC每二年要求第三方對該方案進行獨立評估。
圖4、澳洲輪胎監護的網站首頁截圖
TSA提出的年度報告
TSA是由包括輪胎經銷商、輪胎製造商、回收業者、及再利用業者的整個輪胎產業鏈的代表組成，TSA 會員也包括澳洲汽車工業聯盟(Australian Motor Industry Federation)，進口及銷售汽車時車上的輪胎也納入輪胎監護。將廢輪胎轉化成有用的商品，開創新的產業及就業機會，而又能減低非法堆置廢輪胎產生的環境衝擊。「舊輪胎新產業」是TSA的初衷，採用的方法也包括對會員提供最佳實務及指引，例如：廢舊輪堆置管理指引、預防輪胎火害最佳實務指引、廢舊輪胎回收及再利用認證審計手冊、廢輪胎熱裂解處理技術指引等。
從TSA在網站上公布的最新一期年度報告(封面如圖5所示)中可以理解到「以廢輪胎的循環經濟對可持續社會做出貢獻」為其願景，以「與產業合作以確保廢輪胎的可持續管理、循環再生、及有效益的應用」為任務，也可清楚看到努力進行的工作，包括教育宣傳，如圖6所示。TSA的執行長在年度報告中有感而發：「我們將持續盡全力將廢輪胎轉變為有價值的商品，這也是為自身也兼顧社會的有道德玩家們所追尋的共同利益。」
TSA的運作也充份展現非營利的產品責任組織具有的效率和創意，並且通過報告義務實現更好的數據可追溯性及生態費用使用的透明度，TSA在其報告中明定的關鍵績效指標(Key Performance Indicator, KPI)共六項條列如下[3]：
- KPI 1: 提高參與認證會員數
- KPI 2: 由經認證會員回收處理的廢輪胎量逐年提高
- KPI 3: 由經認證會員出口的廢輪胎量逐年提升且確認應用方式對環境友善健康
- KPI 4: 提高對環境友善健康的廢輪胎資源再利用的占比
- KPI 5: 會員經由TSA網頁申請認證，提高網路處理認證作業處理流量
- KPI 6: 推廣支助的廢輪胎衍生產品在澳洲的市場需求量提升
圖7為在TSA網頁截取的廢輪胎衍生產品市場開發推廣專案的概況。TSA已投入580萬支助特別的計畫及研究，其中約300萬補助19個不同的橡膠瀝青鋪路案，其中130萬支助土木工程應用、55萬用在支助3再利用廠提昇其製程、30萬用在支助4項研究計畫案、19.8萬用在支助1項廢輪胎膠粉做為爆裂物原料之探究開發案、16萬用在支助2項軌道工程應用開發案。
營建業一直是輪胎衍生產品(Tire Derived Product, TDP)的最大市場，尤其是胎磨膠粉(粒)可用在鋪路、軌道、及其它多種土木工程應用，且用量大、效益高，許多應用甚至可提高品質及延壽，達到工程與環保雙贏，應該聚焦於這三個領域(鋪路、軌道、土木工程應用)，特別的是這三個領域市場的擴展都可以經由政府採購策略來加強。目前澳洲的TDP市場因許多因素而變化，包括成本、績效和認知；最大且最具產值的本土市場是胎磨膠粉在道路噴撒封層、鋪面磚黏著劑；在這兩種應用中橡膠扮演柔性黏劑而能減少開裂延長產品壽命。遊戲場保護彈性地墊則是另一強大市場。(關於橡膠瀝青該參作者另文「橡膠瀝青與工廠化橡膠瀝青在各國推動狀況」)
圖8說明澳洲昆士蘭Logan City在TSA的支助下結合舊路面刨除料與廢輪胎切割研磨膠粉，拌製成橡膠瀝青熱拌再生瀝青混合料，以這種材料強度高且較耐久的優點，提出「用再生材料可鋪較薄成本較低」的明智道路養護方法。
- 橡膠瀝青封層規範不健全；
- 現有的高分子改質瀝青規範不利於用胎磨膠粉拌製的產品；
- 對拌製胎磨膠粉的瀝青有較多污染排放和員工健康疑慮。
TSA提出的障礙與策略
自2009開始統計以來，廢輪胎產生量增長16%，到2015-2016年度的56.3百萬EPUs(轎車胎當量)合計44萬7千公噸。成長的主因是汽車數量成長帶動的新胎銷售量成長，自2007-2008以來超過50%，預估未來10年還會持續成長，到2024-2025時新胎銷售將達63.3百萬EPUs。問題不只是廢輪胎的產生量持續成長，真正可怕的是廢輪胎的妥善處理百分比，以往的三個國家級研究報告的數據顯示，約有60至65%的廢輪胎沒有妥善處置，也就是掩埋、不知去向、或是非法棄置。TSA認為每年產出超過56百萬EPUs，對澳洲的廢棄物處理及再利用產業是很大的挑戰，要儘速認清主要的TDP市場開發障礙，並且據以擬定有效的推展策略[1]。
依據2017年提出的廢輪胎市場策略報告，擴展澳洲廢輪胎衍生產品市場的主要障礙共9項分述如下[1]：
- 回收及再利用業的進入門檻低：新進的業者常壓低收費從輪胎經銷商處搶得大量的廢輪胎，同樣地，整胎打包出口商很快就削弱生產胎磨膠粉(粒)的再利用業者。這些狀況雖激勵許多新的玩家投入，但這些廢輪胎回收處理業，不都具有妥善處理能力，常有堆置甚至棄置的案例。
- 運輸成本高：澳洲除了幾個人口較密集的大都市外大都地廣人稀，都市之間像西澳、北領地、和昆士蘭的距離遠運輸成本高。運輸成本過高的地方，廢輪胎掩埋的比例就高，錯失資源再利用的機會。
- 監管法及執行強度：監管及執行強弱是廢輪胎市場的重要關鍵，監管較弱非法棄置較多不利回收再利用，但也有監管太強不利回收再利用的例子，有些地方限制TDP的存量使某些較大的回收再利用契約無法有效率地執行。
- 處理設備投資成本：TDF需要投資切割設備，購買能量稍大的切割設備大約需要30萬到100萬；若要造粒磨粉則還要購買隨產能增加約200萬到1,000萬的機器設備。
- 經銷商的處置費：消費者到經銷商處購換新輪胎時付給經銷商所謂的「棄置費(disposal fee)」，不在少數的經銷商超收，甚至達合理回收費的5倍，這些「棄置費」只有少部份真的流入回收處理產業。更有甚者，在直接把回收廢輪胎做掩埋處理的一些經銷商，還把「棄置費」改稱為「再生費(Recycling fee)」來矇騙消費大眾。
- 進口TDP成本較低：從他國進口較便宜的胎磨膠粉，例如過去這二年來從萄萄牙及加拿大進口胎磨膠粉，嚴重削弱本土廢輪胎磨粉再利用的產量，據傳聞，進口的胎磨膠粉價格是本土產製的60%；這些國家的胎磨膠粉很可能得利於政府貼補大量經費來處理廢輪胎，才能以更低的衍生產品價格來競爭市場。
- 衍生產品的品質規範：缺乏輪胎衍生產品的品質規範及/或標準的使用指引，常是無法進入市場的原因；有時候過多一般性的產品規範，獨缺對特定輪胎衍生產品的明確使用指引也是無法打開市場的原因。
- 對輪胎衍生產品的認知態度：大部份消費者有舊不如新的認知，而在採購實務上則大都沿用以往的經驗較省事，故，新產品特別是再生產品，緃使已有很明顯的使用效，也受制於固有的認知而難以推廣應用。
- 市場規模：輪胎衍生產品的競爭市場規模較大，不利剛起步的產業；例如胎磨膠粉欲打入的瀝青拌合業，既有的市場規模是熱拌廠的日產能是1,000公噸熱拌瀝青混凝土，若換成橡膠瀝青熱拌混合料，則需日供80公噸橡膠瀝青，亦即耗用約13公噸胎磨膠粉；對比目前全澳洲胎磨膠粉的年產量是3萬公噸。
圖9為廢輪胎市場策略報告提出的策略彙整表，由圖中可知該報告提出5年內應達到的策略目標共5項，聚焦的工作事項也都相當明確，前二個目標是支助產業發展及克服市場開發障礙，後三個目標則分別拓展橡膠瀝青鋪路、軌道工程應用、及土木工程應用的具體市場開發工作。
圖10為2015-2016澳洲主要的廢輪胎再利用衍生產品數量(公噸)，TSA預估未來澳洲廢輪胎的本土再利用占比將從2015/16的10%逐年提升至2025/26的超過50%，如圖11所示，成長五倍；在TDP的各類市場占比中，TSA預估的10年成長狀況則如圖12所示，胎磨膠粉要從目前的約3萬公噸，光在橡膠瀝青用途就提升到12萬公噸，成長4倍，而切割片作為輔助燃料則從10萬公噸降至約1萬公噸，充份展現「將廢輪胎轉化成價值更高的商品的企圖心」。若真能順利達成，則可充份展示先進國家以延伸製造商責任制有效率地管理廢輪胎資源的典範。
圖10、2015-2016澳洲主要的廢輪胎再利用衍生產品數量(公噸)比較[1]
圖11、澳洲廢輪胎市場策略報告(2017年)預估的本土再利用占比[1]
圖12、澳洲廢輪胎市場策略報告(2017年)中的10年預估再利用市場產量(公噸)
結語
澳洲的NTPSS是輪胎工業的利益關係人與澳洲中央和地方各級政府共同設計，本著國際公認「延伸製造商責任(EPR)」的概念，由產業界成立非營利公司「澳洲輪胎監護(Tyre Stewardship Australia, TSA)」負責執行的自發性輪胎監護計畫。
澳洲每年有大量的廢輪胎遭掩埋、全胎打包後出口、甚至非法棄置，只有少部份經處理再利用，廢輪胎妥善處理率低於40%，低於全球的平均值(69%)。TSA在檢討廢輪胎本土再利用低的原因為地廣人稀利於棄置、廢胎的運費高、慣於出口農礦物資又面對國際市場上較強的輔助燃料需求，欠缺輪胎衍生產品市場後，展現現代化非營利組織的效率，運作三年即擬訂六項明確的KPI，探究提出市場障礙共九項，並研擬宏觀的市場策略提出五年五項策略目標，推出豐富的教育宣傳資訊，提供參與認證會員實用的技術指引/手冊，也投入580萬支助鋪路、軌道、土木工程應用等三個可以經由政府採購策略來加強的市場開發，其中約300萬補助19個不同的橡膠瀝青鋪路案，成果豐碩。
「舊輪胎新產業」是TSA的初衷，澳洲廢輪胎市場策略報告[1]預估廢輪胎的本土再利用占比，將提升至2025/26年度的超過50%，也就是成長五倍；在未來各類別廢輪胎衍生產品市場占比中，胎磨膠粉要從目前的約3萬公噸大富擴增，光在橡膠瀝青用途就預估提升到12萬公噸，成長4倍；而切割片作為輔助燃料則從10萬公噸降至約1萬公噸，充份展現「將廢輪胎轉化成價值更高的商品」的企圖心。
經過多年的努力，台灣地區已經不再有廢輪胎任意堆置病媒蚊滋生引發的公共衛生問題，也鮮少有堆置廢輪胎遭不慎或惡意引燃蔓發大火油煙影響環境的問題，在現行的資源回收管理機制下，廢輪胎的妥善處理率雖超過 98%，廢輪胎資源可獲得確保，但有再利用的途徑過度集中於輔助燃料之隱憂，公認無害再利用的橡膠粉市場量的成長緩慢，迫切需要打通再利用產品市場，才能使物質循環永續(詳參作者另文「廢輪胎資源管理全球比一比」)；他山之石可以攻錯，值得深思的是TSA的運營效率，對比我國已施行超過20年所謂「公辦公營EPR」是否該做些改變?
參考文獻
- Randell Environment Consulting Pty Ltd, National Market Development Strategy for Used Tyres, Final Strategy, 19 June, 2017, downloaded from website of Tire Stewardship Australia.
- World Business Council for Sustainable Development, Global ELT Management – A global state of knowledge on collection rates, recovery routes, and management methods, January 2018.(2018)(WBCSD_ELT_management_State_of_Knowledge_Report.pdf)
- Tyre Stewardship Australia, 2019/20 Annual Report, downloaded from website of Tire Stewardship Australia.
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